总体上看，地方立法长期以来还是池鱼笼鸟，地方依法治理的能力没有大幅增长。

执行性立法一定存在着上位法，是为执行法律、行政法规的规定。对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

《行政许可法》第16条第4款修改为法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，原则上不得增设行政许可，如果确需增设行政许可，应当说明理由，报送省级人大常委会审批。[36] 参见，封丽霞：中央与地方立法权限的划分标准：‘重要程度还是‘影响范围？，载于《法制与社会发展》2008年第5期。在她看来，影响程度是指立法事项是事关全局意义的全国性事务还是仅具有局部意义的地方性事务作为划分标准。总体上看，地方立法长期以来还是池鱼笼鸟，地方依法治理的能力没有大幅增长。第二，不再按照法规范等级次序，采取阶梯式递减的设定权分配方式。

[37] 地方立法要想创新，积极回应地方治理的需要，有时便利用不抵触原则缺少客观的、具体的、法定的评判标准，寻求上级通融。实际运行的机制便只能是通过中央与地方的博弈竞争，在确保中央权威和法制统一的前提下，动态调整地方在自主立法过程中‘地方性事务的具体内涵。但如果采取代为实体判断的审查方式，也不妥当。

[31]同注14引文，第57页。与这种有志于客观性、进行实践选择的行政决定的特质相应，承认法院的审查受到限制，高木光提倡用工学裁量的概念来简洁地表达这种微妙差别。后者可以说是作为社会管理技术而支撑着行政的知识，与法院相比，这是行政最为突出的特征。对于法律要件中不确定法律概念的解释和适用，日本的判例和通说均承认专门技术性裁量这一类型。

鉴定就是一项专门性技术。如果此后的科技发展有了新的知识，也要将新知重新反映到规制中。

第三，虽然安全性行政判断涉及高度的科学技术知识，但这种知识也不为行政机关所掌握。但一般认为，仅存在相对的安全，而不存在绝对的安全。有时是请求确认许可无效或者违法，即提起确认之诉，由法院确认安全性行政判断无效或违法，再由行政机关在判决后按照法院的意旨采取新的措施。即使法律上使用了较为不确定的法律概念或一般条款，即使法院在审查时有技术上的难度，只要所涉权益重要，就应当审查趋向严格。

[27]佐藤英善「伊方・福島第二原発訴訟最高裁判決の論点」ジュリスト1017号（1993年2月）39頁参照。但因为这种判断具有很强的专门技术性，在审查上也有一定的限度和难度。（2016）湘01行初325号行政判决书，2016年11月25日。也有人主张采用类似于美国法上的实质证据规则，将专门技术问题交给具有专门知识经验的专家审查，法院仅负责法律的适用问题。

有时需要请求撤回许可，或者请求责令采取改善措施，亦即提起课予义务诉讼，这时可由法院按照判决时的安全基准审查行政机关是否应当采取措施改善或改变风险设施。科学问题不是实体法上自由选择价值的问题，而是因认定事实有难度而让法院的判断认识能力界限成为问题的事项。

这种判断可称为安全性行政判断。[31]但是，在科学技术的世界里，琐碎不合理的发现有时与科学技术根本缺陷的发现相关，特别是在利用核能和核反应堆这种带有超长期、导致过于残酷损害的危险的科学技术时，仅仅课予与一般尖端科学技术所生危险同等的制约就足够了吗？这是有疑问的。

[14]换言之，安全性行政判断中虽然存在裁量空间，但空间较小。[26]对于部分许可的审查对象问题，在德国是通过始源性不能克服障碍的观念来解决的。许可机关在认为其所依据的具体审查基准及该核反应堆设置符合上述具体审查基准具有大致的合理性之后，才能作出设置许可。要作出安全性行政判断，就要懂得并运用专门技术。[16]承认判断余地的立场之后在德国一直得到维续。在撤销诉讼中，法院即便采用行为时说不判决撤销原先的许可，但就风险设施的行政安全性判断作出了否定性判断，也可以凭借该判决的拘束力，让行政机关在事后产生立刻采取应对措施的义务。

不过，因专门技术或专业技术的概念具有多义性，专门技术性裁量也并不清晰。在伊方核电案中，设置许可是1972年作出的，行政诉讼是1973年提起的，所以，请求撤销核电站设置许可也是正常的。

主张行政机关的决定不安全、威胁到自己的生命和人格，这时应由主张者的原告承担证明责任。但行政机关在作出设置许可时也不可能掌握判决时才出现的科学技术知识。

[26] 但也有学者提出批评，核电事故万一发生，损害的严重性无法想象，核电的安全性审查应当尽可能全面，而不能与一般的行政行为对象相提并论。因为这种科学技术知识并不为通常的行政机关所掌握，所以，行政机关要作出安全性行政判断，就必须通过组织专门咨询委员会、听取专家意见等方式吸取、利用外部的科学技术知识，行政机关也必须在尊重专家意见的基础上作出合理的判断。

[30]对于为何限定为难以忽视的错误和疏漏，最高法院调查官解说认为，安全审查、判断过程即使有错误和疏漏，在其轻微而非重大时，由此也不能直接就说被告行政厅多角度的综合判断不合理。对于城市规划决定，承认高度的专门技术性裁量。[19]原田尚彦『行政判例の役割』（弘文堂、1991年）146頁以下参照。其理由是，规制法等将核反应堆设施设计至运转的过程按照阶段进行区分，采用了按阶段分别进行许可认可等的安全性审查方式。

[19] 这两种方案实质都是选择了中等程度的司法审查。被告行政厅不能完成主张举证时，就应当事实上推定被告行政厅所作的上述判断有不合理之处。

但是，如果提起的是课予义务诉讼或者确认无效诉讼，亦即私人以核电站不符合现在的安全标准为由，请求法院责令行政机关关停核电站或采取改善措施，或者请求法院确认设置许可无效，而不是请求撤销过去颁发的行政许可，法院适用判决时说就较易理解。即便如核安全标准这种尖端科技问题，我国《核安全法》第8条第3款也规定，核安全标准应当根据经济社会发展和科技进步适时修改。

过去科学知识的错误已被指出来，过去的科学知识中有错误，已成为现在学界的通说性见解时，就应当根据现在的通说性见解（这在诉讼中应被用作科学经验法则）来判断。像核电安全诉讼是在追问可否采用新科技的未来裁判，法院不是作为当事人间纠纷调整者发挥作用，而是处于决定一般问题的地位。

（2016）浙05行终18号行政裁定书，2016年4月6日。法院在司法审查中不能用自己的评价代替行政机关对科学问题作出的评价和由此展开的风险评估。在核设施安全性的判断上，日本社会不得不考虑可以认可多大程度的危险性，因而，这种判断有不得不委诸核能行政责任人的行政厅进行专门技术性裁量的一面。[24]参见注7引书，第95页。

设定给付保护基准行为、温泉开凿许可等都有通常的专门技术性裁量，其论据是行政机关专门技术知识和经验的必要性。[7]高橋滋『先端技術の行政法理』（岩波書店、1998年）179頁参照。

科学技术的发展日新月异不可限量，而法律既不能阻止科技的发展，又不能放任科技应用的肆虐，它要在控制风险、确保安全上发挥作用，但其能发挥的作用是有限的、甚至是滞后的。[20]猪股弘貴「行政訴訟における専門技術的問題と裁判所の役割」早稻田法学会誌31巻52-55頁（1981年）参照。

当然，其实是要分情况提出或者转换为适当的诉讼请求、作出适当的判决。1. 基本设计论的审查对象 从核反应堆设施的设计到运转的过程有多个阶段，介入了行政的诸多规制手段，包括核反应堆设施的许可、工程计划的认可、使用前的检查、安保规定的认可、定期检查等，形成阶段性安全规制体系。